Os Limites da actuação da Administração Pública, sob a perspectiva funcional

Neste Blog já terão sido referidos os limites jurisdicionais da actuação administrativa de acordo com as ultimas alterações legislativas. No entanto, entendo que será pertinente explorar os limites da justiça administrativa sob uma perspectiva funcional pois tendo os tribunais administrativos a função jurisdicional de resolução de questões de direito e sendo estes órgãos independentes, terão, como qualquer tribunal no âmbito de um qualquer procedimento jurisdicional, limites que condicionam a sua actuação e que permitem encontrar a melhor solução para a realização do interesse público legalmente definido.

Assim, sob uma perspectiva funcional da actividade dos tribunais administrativos, poderemos enunciar a existência  de limites materiais e funcionais condicionantes da justiça administrativa.

No que concerne aos limites materiais, entende-se que estão excluídas da justiça administrativa:

·         Questões relativas a actos internos ou litígios que advenham das relações internas da Administração Publica;

·         Resolução de questões administrativas que se realizem por meios de administrativos de impugnação;

·         Resolução de questões administrativas através da autocomposição de conflitos, conciliação, mediação ou transacção;

Quanto à exclusão das questões relativas a actos internos ou litígios que advenham das relações internas da Administração Publica, cabe referir, em primeira instância, que existem excepções à imposição de uma limitação da competência dos tribunais administrativos quanto ao conhecimento dos actos e relações internas que subsistem dentro da própria Administração Pública, por isso é possível afirmar que esta limitação material se configurará como genérica.

Importa clarificar que a exclusão das questões administrativas não se deve ao facto de estas não apresentarem relevo jurídico, pelo contrário, pois a juridicidade verifica-se internamente, tal como terá indicado o Prof. José Carlos Vieira de Andrade, não será juridicamente relevante a nível externo mas sim num plano intersubjectivo.

Podemos então mencionar, a título exemplificativo, algumas situações decorrentes desta limitação material como, as ordens de serviço, os conflitos de competência, as questões relativas à disciplina interna dos serviços e os litígios decorrentes das relações dentro dos órgãos da própria Administração Pública

Quanto à Resolução de questões administrativas que se realizem por meios de administrativos de impugnação, será pertinente enunciar que devemos encarar não só os meios administrativos de impugnação quer no âmbito de controlo pela própria administração, relativamente aos actos de reclamação e recurso hierárquico ou tutelar quer no âmbito de controlo de outras autoridades administrativas independentes da Administração Pública (aqui o Prof. Vieira de Andrade faz a distinção entre autocontrolo e heterocontrolo, respectivamente).

A reclamação e o recurso serão meios de defesa observados pelos particulares e o facto de não serem da jurisdição administrativa permite-lhes uma maior garantia de imparcialidade quanto à impugnação de uma decisão de um tribunal administrativo, verificando assim a conformidade das suas decisões face à lei e ao direito. (artigo 140º CPTA).

O controlo das decisões da AP, por entidades administrativas independentes com autoridade, sempre que necessário será também uma garantia para os particulares, já que existe uma maior certeza quanto à verificação das garantias de legalidade e imparcialidade.

Estará ainda excluída da justiça administrativa a resolução de questões administrativas através da autocomposição de conflitos, conciliação, mediação ou transacção. A razão de ser desta exclusão deriva do facto de a vontade das partes definir como ocorre a resolução dos conflitos. Sendo que esta definição não cabe nas competências do tribunal administrativo, não caberá também a decisão sobre os conflitos já que anteriormente havia sido decidido pelas partes, podendo, no entanto, pressupor a intervenção de um terceiro (conciliação e mediação).

A referir que, embora conste na previsão do artigo 187º CPTA a criação de centros de arbitragem, entende alguma doutrina (como o Prof. Vieira de Andrade) que estes serão um “instrumento de composição não jurisdicional de conflito”, pelo que se não se insere no âmbito da justiça administrativa, sendo mesmo exterior a esta. Pelo contrário, farão parte da jurisdição administrativa os verdadeiros tribunais arbitrais (artigo 209, nº2 CRP).

Passando agora aos limites funcionais da justiça administrativa, que poderemos analisar a partir dos seguintes tópicos:

·         Limites quanto à fiscalização

·         Imposição de uma decisão prévia enquanto limite à decisão administrativa

·         Limites à plena justiça administrativa

Relativamente à existência de limites à fiscalização prosseguida pela Administração Pública, tem-se vindo a observar a interdependência entre os vários poderes, o que pressupõe a necessidade ou garantia de uma fiscalização acertada à actuação administrativa. Assim, em primeira instância importa referir que fiscalizar deverá ser entendido como um procedimento imparcial, no qual se sujeita a decisão da administração a um teste jurídico de forma a encontrar eventuais incumprimentos de normas e princípios reguladores da actividade administrativa. Para além disso, o juiz deverá “autoconter-se”, nas palavras do Prof. Viera de Andrade, no âmbito da sua discricionariedade, pois a sua actuação tem como objectivo encontrar a melhor solução para a realização do interesse público legalmente definido, e assim fica sujeito a fiscalização jurisdicional. Nessa medida a actuação da justiça administrativa deverá decidir no sentido de cumprimento das normas e princípios aos quais está sujeita e não de acordo com conveniência ou oportunidade (Artigo 3º CPTA).

Agora, no que se refere à imposição de uma decisão prévia, importa considerar que embora esteja constitucionalmente consagrado o direito fundamental dos cidadãos ao acesso aos tribunais administrativos, existirá, em variadas situações, a exigência legal de prévio requerimento particular de intervenção administrativa para o cidadão impulsionar a acção administrativa.

Relativamente aos limites inerentes à plena justiça administrativa, é verdade que actualmente o juiz administrativo terá os poderes de condenação, intimação, injunção, intimação ou orientação da Administração Pública, conferidos pelo próprio artigo 2º do CPTA. No entanto, o tribunal administrativo não poderá, em circunstância alguma, substituir-se à própria administração quando esteja em causa um qualquer assunto discricionário. A justiça administrativa passará pela emissão de uma directiva ou uma condenação genérica. O que se traduz, unicamente, na proibição de ofensa e ultrapasse da função administrativa, pois a lei confere à Administração publica uma margem de discricionariedade.

Em jeito de conclusão, a justiça administrativa exercida pelos tribunais compreende uma actuação que envolve um juízo sobre a legitimidade do próprio poder administrativo e enquanto tal será necessária a imposição de alguns limites, entre eles, os limites de carácter funcional que de certa forma contribuem para o controlo da actuação da administração pública e permitem encontrar a melhor solução para a realização do interesse público legalmente definido. Pertinente será referir que da análise destes limites é possível verificar uma estreita ligação entre estes e o princípio da separação de poderes, na medida em que o juiz não poderá substituir, quer no âmbito da competência, quer no âmbito de autoridade própria da AP.

                                                                              

                                                                                              Por Sonia Ventura, nº 17562, Subturma9