A URGÊNCIA NO “NOVO” CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

No seguimento da Reforma do Contencioso Administrativo, o Código de Processo dos Tribunais Administrativos criou a figura dos processos urgentes.

Foram efectivamente as exigências do direito à tutela jurisdicional efectiva que levaram o legislador a reforçar a justiça urgente, instituindo por um lado mecanismos de resolução célere dos conflitos e alargando por outro a tutela cautelar através das providências cautelares não especificadas e da consagração de novas providências típicas.

Sensível à demora dos litígios da justiça administrativa, que em muito excedia o tempo razoável, levando a que muitas pretensões jurídico – administrativas perdessem a sua utilidade, com o decurso do tempo, veio o actual contencioso administrativo urgente, desdobrar-se em processos principais e processos cautelares.

Os processos urgentes principais são assim processos autónomos, caracterizados por uma tramitação simplificada, considerando que estão em jogo situações cuja resolução à partida deve ocorrer num tempo curto, não compatível com o tempo considerado normal para a generalidade dos processos.

Estes processos, ao contrario dos cautelares, decidem definitivamente o mérito da causa, dada a celeridade com que no caso, se impõe alcançar a justa composição de todos os interesses envolvidos.

A tutela cautelar é caracterizada pela sua acessoriedade face ao processo principal, pretendendo-se que seja provisoriamente regulada a situação em termos de se poder assegurar a utilidade da sentença.

Os processos cautelares são também processos urgentes, embora arrumados em capítulos distintos, e ainda que não sejam processos principais.

Aliás o próprio artigo 36º do CPTA não foi alheio ao carácter urgente destes processos.

Posto isto e de acordo com o Código de Processos dos Tribunais Administrativos, existem dois grandes tipos de processos urgentes, os processos impugnatórios e as intimações.

Os processos impugnatórios têm por objecto as questões do contencioso eleitoral cuja apreciação é atribuída à jurisdição administrativa nos termos dos artigos 97º a 99º do CPTA, e a impugnação de actos praticados no âmbito de certos procedimentos pré – contratuais de acordo com os artigos 100º a 103º do CPTA.

Por sua vez, os pedidos de intimação são relativos a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigos 104º a 108º do CPTA) e para a protecção de Direitos, Liberdades e Garantias (artigos 109º a 111º).

Nestes termos, o CPTA prevê quatro tipos genéricos de situações que reconhece existir a necessidade de obter, com urgência, uma decisão sobre o mérito da causa e, por esse motivos, institui quatro modelos de tramitação que correspondem às quatro formas de processos especiais.

PROVIDÊNCIAS CAUTELARES - CASO PRÁTICO II

VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Processo Administrativo em acção - Caderno de trabalhos práticos de contencioso administrativo”, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2009

O caso em apreço versa sobre os processos cautelares regulados no artigo 112º e seguintes do Código de Processo dos Tribunais Administrativos – CPTA. Os processos cautelares constituem processos urgentes nos termos do artigo 36º, nº1 do CPTA, em que se reconhece existir a necessidade de obter, com urgência, uma decisão de fundo sobre o mérito da causa. Embora não sejam processos principais urgentes regulados no artigo 97º e seguintes do CPTA, podem coexistir com eles.

A tutela jurisdicional efectiva perante a Administração Pública inclui a adopção de medidas cautelares adequadas, segundo o disposto no artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa – CRP, como tal, a possibilidade de adopção de providências cautelares é essencial à realização da justiça. É necessário garantir que os tribunais possam adoptar, em momento anterior àquele em que o processo venha a ser decidido, providências cautelares, destinadas a dar uma regulação provisória aos interesses envolvidos no litigio. Tendo em consideração que, por mais eficaz que seja um processo, as suas necessidades próprias não se compadecem com uma realização instantânea da justiça.

Com o intuito de assegurar a plenitude da tutela cautelar, o CPTA consagra uma cláusula aberta que permite a adopção de todo o tipo de providências cautelares, que inclui as especificadas no Código de Processo Civil e aquelas que a título exemplificativo estão enunciadas no nº2 do art. 12º, mas ainda outras que se revelem adequadas no caso concreto.

A regulação do litigio deve ser adequada para assegurar a justa composição do mesmo e evitar o risco de que quando o processo principal cheque ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar uma resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litigio, seja porque a evolução das circunstancias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja, pelo menos, porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

É possível apontar alguns traços característicos das providências cautelares, designadamente, a instrumentalidade e acessoriedade, na medida em que existem em função de processos ditos principais de forma a assegurar a utilidade das sentenças, nos termos do art. 113º CPTA. Constitui outro traço característico a provisoriedade, isto é, as regulação da situação pelas providências vigora apenas durante a pendência do processo, até ao momento em que a sentença virá dizer em que termos fica definida a matéria controvertida. Mas também a sumariedade, na medida em que o tribunal não procede a juízos definitivos mas, a apreciações baseadas em juízos sumários sobre os factos a apreciar.

Mais, é possível agrupar a providências cautelares em dois grandes grupos, de acordo com o previsto no art. 12º, nº1 do CPTA, em providências conservatórias e antecipatórias, consoante visem dar resposta a interesses dirigidos à conservação de situações jurídicas já existentes no momento em que se constituiu o litigio ou visem dar resposta a interesses cuja satisfação dependa, no processo principal, da emissão de sentenças que determinem uma alteração da situação preexistente.

Na situação em análise, Bernardo, comerciante, intentou uma acção administrativa especial (processo principal) para anulação de acto administrativo e, simultaneamente, para a condenação da Administração à prática de acto administrativo legalmente devido e ainda o pagamento de uma indemnização por danos causados, nos termos dos artigos 5º, 37º,nº2 e art.46º, nº2, alíneas a) e b) do CPTA. Pretendendo com o referido processo, introduzir no consumo, mensalmente, produtos de tabaco em quantidades superiores á média mensal do ano anterior e superiores aos limites constantes do artigo 86º, nº 6 do Código dos Impostos Especiais de Consumo.

 Não obstante, Bernardo dirigiu ainda ao Tribunal um pedido com a finalidade de obter uma autorização provisória para a introdução no consumo de duas marcas de tabaco por ele comercializadas, em quantidades superiores aos limites estabelecidos. Tal pedido traduz-se numa providência cautelar nos termos do artigo 112º, nº2, alínea d) do CPTA, sendo que visa obter uma autorização provisória para prosseguir uma actividade, consistindo numa providência antecipatória nos termos explicitados supra. Pretensão esta que terá que ser analisada para efeitos de a considerar ou não como procedente, segundo os critérios de decisão constantes do artigo 120º do CPTA.

O artigo 120º do CPTA estabelece critérios de decisão relativos à concessão de providências cautelares. As alíneas b) e c) do nº1 estabelecem critérios gerais de que depende a concessão de tais providências, consoante se trate de providências conservatórias ou antecipatórias. Pelo contrario, a alínea a) do nº1, visa permitir que, em situações excepcionais, as providências sejam atribuídas sem necessidade de verificação dos requisitos estabelecidos nas outras alíneas, constitui uma norma derrogatória.

Visto que, na situação em causa, nada se diz quanto ao facto de o tribunal considerar evidente a procedência da pretensão formulada pelo requerente no processo principal, por estar em causa acto manifestamente ilegal ou de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada, nos termos do art. 120º, nº1, alínea a) do CPTA, será de afastar a aplicação do mesmo em detrimento da aplicação das regras gerais das alíneas subsequentes.

Portanto, é aplicável a alínea c) do nº1, na medida em que estamos perante uma providência cautelar antecipatória. Assim sendo, a providência cautelar é adoptada se existir um fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litigio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis (periculum in mora). Dos argumentos apresentados pelo requerente parece resultar o fundado receio deste que se venham a produzir prejuízos caso não seja autorizada a providência, não apenas no corrente ano mas também nos anos subsequentes. O segundo requisito consiste no fumus boni iuris, ou seja, a consideração de que é provável que a pretensão formulada no processo principal venha a ser julgada procedente.

Admitindo que estão verificados os requisitos da alínea c), para que possa ser atribuída a providência, o juiz tem ainda que fazer uma ponderação entre interesses públicos e privados nos termos no artigo 120º, nº 2 do CPTA e segundo um principio de proporcionalidade. Dos argumentos invocados pela entidade requerida, resulta que, caso seja concedida a autorização provisória, os danos para o interesse público serão superiores àqueles que poderiam resultar para o autor (interesse privado) se a providencia não fosse atribuída. Ou seja, se considerar tais factos, a atribuição da providência deve ser recusada pelo tribunal.

Evidencia-se ainda, no caso em análise, outra questão com alguma relevância, que diz respeito ao facto de no momento em que Bernardo intentou a acção administrativa e consequentemente solicitou a atribuição de uma providência cautelar, o artigo 86º/7 do Código dos Impostos Especiais de Consumo, já permitia ao autor realizar a sua pretensão, o que não se verificava no momento em que requereu tal autorização ao Director da Alfandega do Jardim do Tabaco. Quer isto dizer que, Bernardo já não terá interesse na manutenção do processo e da providência cautelar. Prevê o artigo 123º, nº 1, alínea e) que, as providências cautelares caducam se se extinguir o direito ou interesse a cuja tutela a providência se destina, face à acessoriedade da providência em relação à acção principal.

Acresce ainda, que o autor pretendia o conhecimento pelo tribunal de normas legais, designadamente, o artigo 86º do DL nº 566/99, o que não seria possível visto que a jurisdição administrativa conhece apenas  normas regulamentares.

Dicotomia entre Acção Administrativa "Comum" e Acção Administrativa "Especial"

Comentário - << A dita acção administrativa “especial” vai passar a ser “comum” e a dita “acção comum” vai passar a ser, na prática, a “especial”. Estamos, portanto, perante um fenómeno de “troca de nomes”, se não mesmo de “troca de identidades”, já que a acção “comum” do contencioso administrativo – e isto no duplo sentido de acção mais frequente e de acção mais característica do contencioso administrativo – é, efectivamente, a denominada acção administrativa “especial”. >>

                                                                                         Vasco Pereira da Silva

Para que o direito fundamental a uma tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares seja assegurado, o Código de Processo Administrativo regulou os seguintes meios processuais: i) acção administrativa comum (art. 37º ss); ii) acção administrativa especial (art. 46º ss); iii) processos cautelares (art.112º ss); iv) e processo executivo (art. 157º ss).

Sendo de considerar a acção administrativa comum e a acção administrativa especial como meios processuais principais do Contencioso Administrativo.

Parece resultar dos arts. 37º e 46º do Código de Processo Administrativo, que o critério do legislador para distinguir entre a acção comum e a acção especial seria um critério de exclusão de partes.  Ou seja, pertencem à acção administrativa comum todos os litígios administrativos não especialmente regulados, integrando a acção administrativa especial os processos relativos a actos e regulamentos administrativos. Este critério assenta num tratamento processual diferenciado das duas particulares formas de actuação administrativa, que são o acto e o regulamento, pois todos os litígios que lhes digam respeito constituem matéria de acção administrativa especial, os restantes integram a acção administrativa comum.

Contudo, a terminologia utilizada têm sido alvo de fortes críticas por parte da doutrina.

O Professor Vasco Pereira da Silva fala mesmo da necessidade de modificação dos respectivos nomes ( acção “comum” e acção “especial”) numa futura revisão do Contencioso Administrativo. Segundo ele a denominação de acção administrativa especial é infeliz por várias ordens de razões.  Nos nossos dias não é justificável a “excepcionalidade” de certas formas de actuação administrativa que correspondia a um paradigma de actuação autoritária, típico de uma Administração agressiva, que em nada se identifica com a moderna Administração prestadora e infra-estrutural, tal como não é justificável uma qualquer limitação dos poderes do juiz face à evolução do Contencioso Administrativo plenamente jurisdicionalizado e destinado à tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares. A reforma afastou também as “clássicas” limitações dos poderes de pronúncia do juiz perante actos administrativos, sendo permitido quer a anulação de actos como a condenação na prática de actos administrativos devidos. Em suma, o Contencioso Administrativo passou a ser de plena jurisdição em detrimento  de um contencioso de mera anulação. Da mesma forma deve considerar-se ultrapassada a concepção do Direito Administrativo como um conjunto de “excepções” ao Direito Civil, assim como a concepção de um Processo Administrativo como um conjunto de regras e meios excepcionais ao Processo Civil, que seria o “comum”. Sendo igualmente infeliz a técnica legislativa de regulação apenas da acção administrativa especial e remeter o regime jurídico da acção administrativa comum para o Código de Processo Civil.

O autor aponta ainda outra reserva à delimitação do âmbito de aplicação da acção administrativa comum da especial, que se prende com o regime da cumulação de pedidos previsto nos arts. 4º e 5º do Código de Processo Administrativo.  Resulta destes preceitos que, sempre que os pedidos cumulados correspondam a diferentes formas de processo, adopta-se a forma de acção administrativa especial. Daqui resultando uma consequência óbvia, nas palavras do professor, de que a dita acção administrativa “especial” vai passar a ser “comum” e a dita acção “comum” vai passar a ser, na prática, a “especial”.

Contrariamente ao já exposto, alguma doutrina, designadamente Sérvulo Correia e Mário Aroso de Almeida,  perfilham o critério de exclusão de forma a delimitar o âmbito de aplicação da acção administrativa comum, visto que seguem esta forma todos os processos que não seja formulada nenhuma das pretensões para as quais, nem o Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, nem legislação avulsa, estabeleça um modelo especial de tramitação. Segundo o primeiro autor, a acção administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo, na medida em que se trata da forma de processo que podendo culminar com sentenças condenatórias, de simples apreciação e constitutivas, recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-administrativos excluídos pela incidência típica dos restantes meios processuais. Por sua vez, a acção administrativa especial engloba o contencioso anulatório e o contencioso das omissões administrativas. Quanto ao argumento utilizado pelo Professor Vasco Pereira da Silva relativo ao regime da cumulação de pedidos, esta segunda categoria de autores justifica-se com o facto de estarem em causa actuações da Administração que envolvem o exercício de poderes de autoridade que impõem certas especificidades no modelo processual a seguir.

Muito embora a designação utilizada pelo legislador suscite grandes dificuldades terminológicas e linguísticas , parece não ser possível sustentar a existência de um fenómeno de “troca de nomes” e eventualmente uma alteração legislativa nesse sentido.