A tutela jurisdicional efectiva

O princípio da tutela jurisdicional efectiva consiste no direito de acesso ao direito e aos tribunais, bem como o direito a obter uma decisão judicial em prazo razoável e mediante processo equitativo, compreendendo ainda o direito à efectividade das sentenças proferidas.

Este principio foi concretizado entre nós com a revisão constitucional de 1989 que veio dispôr sobre o conteúdo da tutela jurisdicional efectiva (art 268-4 e 5 da Constituição da República Portuguesa, doravante CRP) pela impugnação de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, e ainda a autonomização da tutela que não se prende com impugnação de actos.

Com a revisão constitucional de 1997 foram introduzidas alterações de grande importância, nomeadamente: o princípio da tutela jurisdicional efectiva veio a ser consagrado em especial nos números 1, 4 e 5 do art 20 CRP (o direito de acesso aos tribunais administrativos; o direito ao julgamento por tribunal imparcial; direito a obter uma decisão em prazo razoável; direito à efectividade das sentenças); e ainda nesta mesma revisão constitucional ocorreram, a concretização do conteúdo da tutela jurisdicional efectiva pelo art 268-5 CRP na determinação da prática de actos legalmente devidos; a adopção de medidas cautelares adequadas; e por fim, a impugnação de normas administrativas.

A concretização da tutela jurisdicional efectiva no nosso ordenamento jurídico deu-se também por efeito do Direito Internacional, através dos arts 6-1 e 13 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e também o caso Lobo Machado; bem como pela jurisprudência do Direito Comunitário (jurisprudência Johnston, Heylens; Factortame; Oleificio Borelli, entre outros).

Actualmente, a garantia da tutela jurisdicional efectiva manifesta-se essencialmente: em primeiro lugar, no direito à protecção judicial; em segundo lugar, no princípio da tutela jurisdicional efectiva em matéria administrativa; e ainda, no princípio da plenitude dos poderes judiciais.

Começando pelo direito à protecção judicial, este vem consagrado no art 20 CRP, e garante aos cidadãos o direito de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, bem como os direitos à informação e consulta jurídica e ao patrocínio judiciário (art 20-1 e 2 CRP), estando ainda reforçado pelos números 2 e 3 do art 205 CRP que determinam a obrigatoriedade das sentenças para todas as autoridades e a imposição de legislação que garanta a sua execução efectiva.

O princípio da tutela jurisdicional efectiva em matéria administrativa, vem consagrado no art 268-4 e ss. CRP e no art 2-2 CPTA, e segundo o Professor José Vieira de Andrade, a tutela jurisdicional efectiva tem de ser assegurada numa tripla dimensão: quanto à disponibilidade de acções ou meios principais adequados, quanto ao plano cautelar e executivo, e quanto às providências indispensáveis para a garantia de utilidade e de efectividade das sentenças.

O princípio da plenitude dos poderes jurisdicionais, permite ao tribunal tomar as decisões justas e adequadas à protecção dos direitos dos particulares e assegurar a eficácia dessas decisões, determinando a lei actual relativamente aos juízes: o reforço dos seus poderes de pronúncia no plano declarativo (arts 67 e ss.; 77; e 95-3 CPTA); o poder de adoptarem providências cautelares (art 2-1 e 112 e ss. CPTA); poderes em sede de execução de sentenças (arts 3-3, e 157 e ss. CPTA); o poder de aplicação de sanções pecuniárias compulsórias (arts 3-2, 44, 49, 66, 84, 108, 110, 115, 127, 168, 169, e 179 CPTA); poderes de controlo da juridicidade de todas as actuações administrativas (limitados apenas pelo não conhecimento do mérito em função da separação e interdependência de poderes nos termos do art 3-1 CPTA, e pelo respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa nos termos dos arts 71-2, 95-3, 168-2, e 179-1 CPTA); e ainda, poderes de substituição (arts 3-3, 109-3, 164-4 c), 167-6, e 179-5 CPTA).

Por fim, de uma forma sucinta, podemos apontar como principais concretizações da tutela jurisdicional efectiva: a consagração do princípio no art 2 do CPTA; a plenitude dos poderes do juiz administrativo nos termos do art 3 CPTA; a amplitude da tutela cautelar (art 112 e ss. CPTA); o princípio do livre cúmulo de todos os pedidos no mesmo processo (art 4 CPTA); os processos urgentes, em especial a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias (arts 109 a 111 CPTA); os mecanismos de resolução simplificada de processos em massa (art 48 CPTA); e o duplo grau de jurisdição (art 142 CPTA).

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BIBLIOGRAFIA

- JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 9ª ed., Coimbra, 2007.

O Ministério Público no Contencioso Administrativo

O Ministério Público (doravante MP), dispõe de um Estatuto próprio, forma um grupo de magistrados responsáveis e hierarquicamente subordinados (arts 219-4 CRP e 76-1 do Estatuto), com autonomia relativamente ao Governo (art 2) e à magistratura judicial (art 75-1), cuja gestão e disciplina cabe à Procuradoria-Geral da República, que é presidida pelo Procurador-Geral e inclui o Conselho Superior do Ministério Público (arts 219-2, 4 e 5, e 220 CRP).

O MP é dotado de independência externa (perante o Ministro da Justiça), mas não é um orgão de soberania, e não se confunde com os orgãos do poder judicial, pois não tem competência para a prática de actos materialmente jurisdicionais.

A intervenção do Ministério Público na jurisdição administrativa e fiscal está subordinada ao estabelecido no art. 219 CRP e as atribuições que exerce não são mais do que concretizações e especialidades dessa modelação geral de base constitucional, bem como da densificação que da mesma é feita nos artigos 1.º a 6.º do Estatuto do Ministério Público (EMP).

Conforme resulta dos arts 219-1 CRP, 51 ETAF, e art 3-1 EMP cabem ao MP diversas funções relevantes no âmbito das relações jurídicas administrativas: defender a legalidade, fiscalizar a constitucionalidade dos actos normativos, representar o Estado e outros entes públicos, bem como determinadas pessoas indicadas por lei (ausentes e incapazes), defender grandes interesses colectivos e difusos, patrocinar os trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos sociais.

Dentro dos poderes processuais que o MP goza para o cumprimento das suas funções podemos apontar os seguintes: em primeiro lugar, a iniciativa processual  consagrada expressamente nos casos dos arts 55-1 b), 73-3, 68-1 c), 77, 112-1, 124-1, 130, 40-1 b) e 2 c), 9, 104-2, 141, 155-1, 152, 135, 62 CPTA ; intervém, de forma imparcial, em defesa de direitos fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos especialmente relevantes, poderes processuais relevantes nas acções administrativas especiais iniciadas por particulares, poderes de iniciativa no âmbito da instrução e ainda nos recursos jurisdicionais; cabe-lhe a representação do Estado nas acções administrativas em que este seja parte (em matéria de relações contratuais e de responsabilidade civil), embora também intervindo ai como defensor da legalidade (art 11-2 CPTA); e por fim, compete ainda ao MP a representação de outras pessoas colectivas públicas ou de outros interessados (incapazes, incertos ou ausentes, e trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social nos termos do art 3- a) e d) EMP) nos casos expressamente previstos na lei.

Na realidade, tal como sucede no processo civil, também no processo contencioso administrativo, antes como depois da reforma, são tais poderes exercidos intervindo quer a título principal – quando actua uma legitimidade própria para a defesa de bens e valores colocados à sua tutela ou quando representa o autor ou o réu – quer como parte acessória – quando exerce funções de defesa da independência e da legalidade na função jurisdicional e/ou de assistência.
            Com o novo art 85 CPTA, houve uma alteração profunda no modelo tradicional de intervenção do Ministério Público nos processos em que este não figure como parte, e isto deu-se quanto ao conteúdo, ao momento e ao modo de intervenção.
            Seja qual for o entendimento preconizado sobre os poderes processuais do Ministério Público, nesta como noutras áreas do direito, a reforma operada não podia, obviamente, esvaziar a função de representação em juízo do Estado, por tal ir contra a consagração constitucional dessa competência.
            Assim, o CPTA acolheu, por imposição dos artigos 219 CRP e arts 1 a 6 EMP, uma solução de continuidade face ao regime anterior, por continuar a reconhecer-se um papel processual relevante ao MP para fiscalização da legalidade (art 51 ETAF), sobretudo ao poder geral de iniciativa, mas também, embora limitado à defesa de valores comunitários, ao poder de dar parecer sobre o mérito e o de invocação de novos vícios, apesar de se lhe terem retirado alguns dos seus poderes processuais, limitando a intervenção na fase instrutória e suprimindo a vista final e a participação da sessão de julgamento (arts 58-2, 62 e 73, 77, 85, 104-2, 146, 152, e 155 CPTA).
            É o exercício da acção pública que justifica o estatuto processual do Ministério Público no processo contencioso administrativo e ser a acção pública para defesa da legalidade objectiva a dimensão mais carismática da intervenção do Ministério Público nesta área funcional.
            No âmbito das acções administrativas especiais da iniciativa dos particulares (em que o MP não é parte formal) o CPTA reequacionou a intervenção processual do MP na acção impugnatória quanto ao tipo de intervenção (por requerimento e não por vista), quanto ao conteúdo dessa intervenção (art 85 números 2 a 4, e quanto ao momento em que deverá ser concretizada art 85-5).
            Ao MP  e aos titulares de interesse directo na anulação do acto, mantém-se um conceito muito vasto de legitimidade para a impugnação de actos, e até se alarga a pessoas e aos órgãos administrativos, bem como, no âmbito da acção popular, a qualquer cidadão e a titulares de interesses difusos, incluindo as autarquias (arts 55-1 a),  9-2 e 40 CPTA).
            Conforme aponta o Professor José Vieira de Andrade, surge a questão da diversidade de funções cometidas ao MP ser susceptível de causar problemas: derivados  quer pelo  facto deste poder desempenhar no mesmo processo funções incompatíveis entre si, quer de desempenhar um papel dúplice como parte processual, surgindo por vezes do lado do Estado, defendendo-o contra as acções do particular, e por vezes contra a Administração, ao lado do administrado ou em vez dele.

            O Professor José Vieira de Andrade defende que pela configuração actual do MP este deve ser visto apenas como um defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal, quer  como auxiliar do juiz, e defende ainda que apesar da referência constitucional à representação do Estado, não há razão para no processo administrativo actual atribuir ao MP a representação dos interesses patrimoniais do Estado-Administração nem das Regiões Autónomas e de outras pessoas colectivas públicas, quando a representação ou o patrocínio podem ser assegurados por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados, nem sequer para lhe conferir o encargo de promoção processual do interesse público, quando este possa ser prosseguido por órgãos administrativos. O autor entende portanto que só nestes termos será possível a resolução do conflito entre a autonomia do MP e a representação do Estado-parte, bem como, em determinadas situações, a dificuldade de conciliação da defesa da Administração com a defesa da legalidade.

Não obstante este entendimento, o MP continua efectivamente a deter no novo contencioso importantes poderes de iniciativa e intervenção processuais para defesa da legalidade, do interesse público e de bens comunitários ou valores socialmente relevantes, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

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BIBLIOGRAFIA

- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, comentário ao Código de Processo nos Tribunais administrativos, Almedina, 2005
- JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 9ª ed., Coimbra, 2007.

Os processos urgentes no Contencioso Administrativo

Os processos urgentes estão previstos nos artigos 97.º e seguintes do CPTA, e neles encontramos duas grandes categorias: as impugnações urgentes (que incluem o contencioso eleitoral e o contencioso pré-contratual) e as intimações (englobando a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias).

Segundo o Professor José Vieira de Andrade esta figura dos processos urgentes corresponde à ideia de “processos urgentes principais” – que se distinguem, quer dos processos principais não urgentes, quer dos processos urgentes não principais (os processos cautelares).

Os processos urgentes principais, por se caracterizarem pela sua celeridade ou prioridade devem ou têm de obter sobre determinadas questões quanto ao respectivo mérito, uma resolução definitiva pela via judicial num tempo curto.

Por isso, a lei configura, logo em abstracto, como processos urgentes determinados processos principais, isto é, processos que visam a pronúncia de sentenças de mérito, onde a cognição seja tendencialmente plena, mas com uma tramitação acelerada ou simplificada, tendo em consideração a natureza dos direitos ou dos bens jurídicos protegidos ou outras circunstâncias próprias das situações ou até das pessoas envolvidas.

Tomando em atenção primeiramente a categoria das impugnações urgentes, temos o contencioso eleitoral nos termos dos arts 97 e seguintes e o contencioso pré-contratual nos arts 100 e seguintes CPTA.

No âmbito do contencioso eleitoral, previsto nos arts 97 a 99 do CPTA,  a lei processual autonomiza este meio impugnatório como meio principal para a resolução acelerada e simplificada das questões suscitadas por actos eleitorais, em função da sua natureza urgente.

Quanto ao objecto das eleições a que se referem estas impugnações são aquelas através das quais se designam os titulares de órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas, sobretudo no âmbito das administrações autónomas, mas incluindo também as eleições para órgãos não burocráticos da administração directa ou indirecta.

Os litígios a resolver por este meio não são apenas os relativos ao acto eleitoral propriamente dito, englobam ainda as questões do respectivo procedimento.

A lei, todavia, parece limitar a sindicalidade dos actos pré-eleitorais, admitindo apenas a impugnação autónoma daqueles que impliquem exclusão ou omissão de eleitores nos cadernos eleitorais ou de elegíveis nas listas eleitorais (artigo 98-3)

Relativamente à legitimidade, a iniciativa do processo cabe em exclusivo aos eleitores e elegíveis, incluindo, nos casos de omissão nos cadernos ou nas listas, as pessoas cuja inscrição foi omitida (artigo 98- 1).

No que diz respeito ao prazo, na falta de disposição especial, será de sete dias, a contar da possibilidade do conhecimento ou omissão (artigo 98- 2).

No que toca à urgência é de referir que este processo segue a tramitação da acção administrativa especial ex vi art 99-1, com certas especificidades contudo, designadamente as decorrentes do seu carácter urgente (art 99 números 2 a 5).

Ainda uma nota, quanto à plena jurisdição mencionada no artigo 97-2, esta disposição pretende significar que o processo não se dirige meramente à anulação ou declaração de nulidade dos actos impugnados e engloba a possibilidade de condenação imediata das autoridades administrativas, seja para assegurar a inscrição nos cadernos ou a aceitação das listas de candidatos, seja para obrigar à reforma do procedimento eleitoral.

O contencioso pré-contratual, vem regulado nos arts 100 a 103 CPTA, e conforme o art 100-1 a impugnação de actos administrativos relativos à formação de contratos pode ser de quatro tipos de contratos: empreitada, concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens.

Estão em causa neste procedimento duas ordens de interesses, públicos e privados: por um lado, promover neste domínio a transparência e a concorrência, através de uma protecção adequada e em tempo útil aos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas; por outro lado, e sobretudo, garantir o início rápido da execução dos contratos administrativos e a respectiva estabilidade depois de celebrados, dando protecção adequada aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes.

Em matéria de objecto, este meio deve ser utilizado quando esteja em causa a ilegalidade de quaisquer decisões administrativas relativas à formação dos referidos contratos.

Em relação ao prazo para a apresentação do pedido é de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, do conhecimento do acto (art. 101).

A propositura da acção não tem efeito suspensivo sobre o procedimento, podendo o interessado interpor, se for caso disso, a providência cautelar especial prevista no art 132.

Se houver lugar a impugnações administrativas, como estas serão, em regra, facultativas, o prazo suspende-se e só volta a contar-se a partir da decisão administrativa sobre essa impugnação ou do termo do prazo legal respectivo, sem prejuízo de o interessado poder entretanto propor acção principal ou solicitar providências cautelares, nos termos do artigo 59 (números 4 e 5) – se a impugnação for necessária, suspende a eficácia do acto e, portanto, o prazo só começa a contar depois de proferida a decisão respectiva.

Quanto aos restantes pressupostos, aplicam-se, por força do artigo 100-1, as regras relativas à impugnação de actos, com as adaptações que se revelarem necessárias.

Em conclusão, a tramitação deste processo é única e segue a forma da acção administrativa especial, com algumas alterações, entre as quais se destaca a possibilidade da concentração numa audiência pública sobre a matéria de facto e de direito, com alegações orais e sentença imediata (arts 102 e 103).

A cognição do tribunal é plena e, em caso de procedência, a sentença será, em regra, anulatória ou de declaração da invalidade do acto ou documento contratual.

De referir ainda que a lei estende expressamente a este processo urgente, embora com algumas diferenças de relevo, a possibilidade, admitida em geral no art. 45.º, de, em caso de impossibilidade absoluta dos interesses do autor, o juiz não proferir a sentença requeria e convidar as partes a acordarem no montante da indemnização devida.

                Quanto à  categoria das intimações urgentes, encontramos no CPTA dois tipos: a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (arts 104 a 108) e a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias (arts 109 a 111).

A intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, prevista nos arts 104 a 108 CPTA, é configurada como uma acção principal e um processo urgente, tornando-se o meio adequado para obter a satisfação de todas as pretensões informativas, quer esteja em causa o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (art 104), incluindo o acesso aos ficheiros públicos de dados pessoais.

No que diz respeito à legitimidade, a intimação pode ser pedida pelos titulares dos direitos de informação ou, na hipótese de utilização para efeitos de impugnação judicial, por todos os que tenham legitimidade para usar os meios impugnatórios, incluindo os autores populares, bem como o Ministério Público, para o exercício da acção pública (artigo 104- 2).

Quanto à legitimidade passiva parece caber, nos termos gerais, à pessoa colectiva ou ao ministério a que pertence o órgão em falta (art 10-2). No entanto, segundo a referência do artigo 107 relativamente à autoridade (e não à entidade) requerida – supõe-se que não exista aqui um regime especial de legitimidade, pelo que o requerente deverá, sempre que possível, identificar o órgão responsável, para que o tribunal possa directamente citá-lo e dirigir-lhe a intimação, sem dependência da organização interna da pessoa colectiva ou do ministério.

A utilização deste meio pressupõe o incumprimento pela Administração do dever de informar ou de notificar, valendo, por isso, a exigência do pedido anterior do interessado como pressuposto processual.

O prazo é de vinte dias, a partir da verificação da não satisfação do pedido, a partir da omissão, do indeferimento expresso ou do deferimento parcial (art 105).

A tramitação é simples, com resposta da autoridade no prazo de dez dias e, em regra, decisão imediata do juiz, dado que na maior parte dos casos não serão necessárias outras diligências (art 107).

Cumpria ainda referir o disposto nos arts 61 a 65 do CPA quanto ao direito à informação.

           Por fim, temos a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, que estando regulada nos arts 109 a 111 CPTA, é favorecida pelo artigo 20-5 da Constituição, reconhecendo assim a importância de uma protecção acrescida dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, pelo que, a utilização desta acção deve limitar-se às situações em que esteja em causa directa e imediatamente o exercício dos mesmos.

Pode utilizar-se este meio quando a emissão célere de uma decisão de mérito do processo que imponha à Administração uma conduta positiva ou negativa seja indispensável para assegurar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade ou garantia (art 109).

Exige-se, desde logo, a urgência da decisão para evitar a inutilização do direito, sem a qual deverá haver lugar a uma acção administrativa normal, seja comum ou especial, sublinhe-se, todavia, o carácter relativo ou gradativo da urgência.

Pressupõe-se que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração, e a lei exige ainda que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar.

A legitimidade para esta intimação pertence naturalmente aos titulares dos direitos, liberdades e garantias.

O conteúdo do pedido será a condenação na adopção de uma conduta positiva ou negativa na parte da Administração, que pode consistir mesmo na prática de um acto administrativo (art. 109 números 1 e 3)

O pedido de intimação pode ainda ser dirigido contra concessionários ou quaisquer particulares, mesmo que não disponham de poderes públicos – embora, obviamente, se deva estar perante uma relação jurídica administrativa.

Nestes processos não há lugar ao pagamento de custas.

Quanto à tramitação é extremamente simples e rápida, designadamente nas situações de especial urgência.

Na realidade, a lei prevê vários andamentos possíveis para o processo (artigo 110 números 1, 2 e 3; 111), sendo que o juiz pode optar por uma tramitação acelerada ou simplificada realizando uma audiência oral.

Quando a pretensão se dirija à prática de um acto administrativo estritamente vinculado, a lei admite, excepcionalmente, a possibilidade de sentenças substitutivas da pronúncia da Administração, designadamente quando se trate da execução de acto administrativo já praticado (artigo 109-3). Nestas situações, já não estamos perante simples intimações, mas perante intervenções judiciais.

A sentença, quando não seja substitutiva, determina o comportamento concreto, o prazo e, se for caso disso, o próprio órgão administrativo responsável pelo cumprimento, designadamente quando implique a prática de um acto administrativo.

É ainda de salientar que se aplicam a estas intimações as regras gerais de execução de sentenças condenatórias, incluindo as relativas à responsabilidade civil, disciplinar e criminal.

A invocação da grave lesão para o interesse público como causa legítima de inexecução da sentença condenatória, não parece admissível, nestes, pois pressupões uma prevalência do direito fundamental na ponderação concreta e imediata dos valores em presença.

A lei prevê a possibilidade de fixação pelo juiz de sanções pecuniárias compulsórias, imediatamente na sentença condenatória ou em despacho posterior.

Relativamente, às decisões de improcedência de pedidos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias são sempre recorríveis, seja qual for o valor da causa (art 142-3 a).

Por sua vez, o recurso das sentenças que tenham proferido a intimação, quando seja admissível, tem sempre, por determinação da lei, efeito meramente devolutivo, independentemente da ponderação dos danos que esse efeito possa causar – o objectivo é o de assegurar uma protecção efectiva reforçada dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos já reconhecidos na primeira instância, mesmo que estejam em causa interesses públicos relevantes.

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BIBLIOGRAFIA

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 9ª ed., Coimbra, 2007.