O actual sistema de justiça administrativa

                Após diversos anteprojectos de alteração da legislação no âmbito da justiça administrativa, foram sujeitos a discussão pública em 2000 três anteprojectos, a saber: “Estatuto dos Tribunais Administrativos e Tributários”, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos” e um diploma sobre “Comissões de Conciliação Administrativa”, sendo que, estes três anteprojectos, foram elaborados a partir de projectos anteriores e no quadro de directrizes governamentais, por uma comissão de magistrados dos tribunais administrativos com aperfeiçoamentos deveras relevantes.

                Na sequência de uma vasta discussão pública, o Ministro da Justiça estabeleceu, por despacho publicado em Diário da República, as orientações internas para a elaboração dos respectivos projectos, tendo resultado na aprovação pelo Governo, em Junho de 2001, de duas propostas de lei: uma de alteração do “Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”, outra, de aprovação de um “Código de Processo dos Tribunais Administrativos”. Destas propostas resultaram o “Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais” (a partir de agora designado por ETAF), aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, bem como o Código do Processo dos Tribunais Administrativos (a partir de agora designado por CPTA), aprovado pela lei 15/2002, de 22 de Fevereiro.

                Com o novo ETAF estabeleceram-se novos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa. Pretendeu-se, sobretudo, clarificar os critérios de delimitação da jurisdição administrativa tendo em vista facilitar o efectivo acesso à tutela jurisdicional dos interessados, evitando conflitos de competência que apenas redundam na morosidade acrescida do funcionamento da justiça.

                Este modelo alterou o anterior num sentido subjectivista, próximo do modelo alemão, mantendo ou introduzindo ainda algumas notas objectivistas.

                Várias foram as alterações introduzidas através do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, estabelecendo-se novos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa. Pretendeu-se então, clarificar os critérios de delimitação da jurisdição administrativa, tendo em vista facilitar o efectivo acesso à tutela jurisdicional dos interessados, evitando conflitos de competência em que apenas redundam numa morosidade acrescida do funcionamento da justiça. Quanto ao âmbito da jurisdição administrativa, esta vem definida pelos critérios enunciados nos artigos 1º e 4º do ETAF, norma essa que atribui aos tribunais administrativos competência para conhecer e julgar de:

       Actos pré-contratuais e contratos, praticados ou celebrados ao abrigo de normas de direito público (alíneas e) e f) do n.º1 do artigo 4º do ETAF). O ETAF atribui aos tribunais administrativos competência para julgar questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos, sempre que se verifique uma das seguintes situações: i) contrato de objecto passível de acto administrativo; ii) existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do novo regime substantivos; iii) uma das partes seja uma entidade pública ou concessionária e as partes contratuais sujeitem o contrato a um regime de direito público; iv) o procedimento pré-contratual que antecede a celebração do contrato seja regulado por normas de direito público. Mantém-se, portanto, a competência dos tribunais administrativos em função da natureza do contrato, mas acrescenta-se o critério da natureza do procedimento pré-contratual subjacente, abrangendo-se, assim, contrato celebrados entre pessoas colectivas de direito público, entre estas e pessoas colectivas de direito privado, ou ainda, entre diversas pessoas colectivas de direito privado.

A competência dos tribunais administrativos é ainda alargada aos processos de impugnação de actos pré-contratuais constantes de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, salvaguardando-se a possibilidade de cumulação entre o pedido de impugnação de um destes actos com pedidos relativos ao contrato posteriormente celebrado (artigo 47º n.º2 al. c) CPTA).

       Questões de responsabilidade civil extracontratual do Estado ou dos seus órgãos, funcionários, agentes ou servidores (alíneas g), h) e i) do n.º1 do artigo 4.º ETAF).

Deste modo é assim atribuída competência aos tribunais administrativos para julgar pedidos de indemnização fundados em actos praticados no exercício das funções jurisdicional e legislativa, embora os mesmos não sejam competentes para os processos de impugnação dos actos causadores e dos danos (al. a) do n.º2 do artigo 4.º do ETAF). Em relação ainda à responsabilidade fundada no exercício da função jurisdicional, optou-se pela inclusão apenas no âmbito da jurisdição administrativa a que resulte do funcionamento da administração da justiça (alínea f) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF). Assim a responsabilidade do Estado e a correspondente acção de regresso fundada em erro judiciário apenas se integram no âmbito do contencioso administrativo quando respeitem a facto resultante da actividade dos tribunais administrativos (al. a) do n.º3 do artigo 4.º ETAF).

       Litígios entre pessoas colectivas de direito público e entre órgãos públicos (alínea j) do n.º1 do artigo 4.º ETAF). O ETAF prevê de forma clara e expressa a competência dos tribunais administrativos para a resolução de litígios entre pessoas colectivas de direito público e entre órgãos públicos, no âmbito dos interessas que lhes incumbe prosseguir. Trata-se de uma importante inovação, que surge no seguimento de novas linhas de entendimento do relacionamento entre entidades públicas, sendo cada vez mais frequentes os litígios entre elas pelo facto de nem sempre prosseguirem interesses coincidentes.

       Execução de sentenças administrativas (alínea n) do n.º1 do artigo 4.º ETAF). Os tribunais administrativos passam a deter a competência plena e exclusiva para execução das suas próprias sentenças, pondo assim termo a um sistema dúbio e moroso, no que respeita ao processo executivo de sentenças administrativas. Esta inovação pressupõe a configuração de meios processuais verdadeiramente executivos no novo modelo de contenciosos administrativo.

Pode-se então concluir que, em relação ao âmbito de jurisdição administrativa, a tendência é para a ampliação do âmbito tradicional, nomeadamente no que respeita aos contratos que envolvam a aplicação de direito público e quanto à responsabilidade civil não apenas por actos praticados no exercício da função administrativa mas também por actos das funções legislativa e jurisdicional.

Consagra-se agora também o principio da tutela jurisdicional efectiva (artigo 2.º n.º1 CPTA), incluindo a tutela cautelar, sendo que para que não haja dúvidas, são mesmo elencados os diversos conteúdos das pretensões possíveis juntos dos tribunais e os correspondentes poderes do juiz, incluindo pretensões e poderes declarativos, constitutivos, condenatórios, intimativos, preventivos e executivos (artigo 2 n.º2 CPTA). Dentro destas pretensões são de destacar: a condenação à pratica de acto administrativo devido, a condenação à não emissão de actos administrativos, a intimação para a adopção ou abstenção de comportamentos administrativos, a condenação ao cumprimento de deveres de prestação e ao restabelecimento de direitos ou interesses violados por actos administrativos e a declaração da ilegalidade por omissão de regulamentos, bem como a resolução de litígios entre privados e entre órgãos da mesma pessoa colectiva pública.

Foi também alterada a definição dos meios processuais principais, criando-se duas formas processuais: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial. O recurso de anulação deixou de ser considerado o meio normal do contencioso administrativo, perdendo mesmo o seu nome anterior de recurso, deixando assim de ser utilizado contra omissões e, em princípio, contra indeferimentos; juntamente com a condenação à prática de acto devido e à declaração de ilegalidade de normas ou da respectiva omissão, passa a constituir um dos pedidos a formular na acção administrativa especial – artigo 46º CPTA. Também a acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos deixa de constituir um meio autónomo e, desdobrada em pedidos declarativos e condenatórios, integra, justamente com as acções tradicionais, a acção administrativa comum (artigo 37º CPTA).

       Admite-se também a cumulação de pedidos, em função da mesma relação jurídica ou da mesma matéria de facto ou de direito (artigo 4.º CPTA).

       Em relação à tramitação das acções administrativas especiais, estabelecem-se regras uniformes (artigos 35.º n.º2; 78.º e seguintes do CPTA), contendo particularidades relativas à impugnação de actos (artigos 50.º e seguintes CPTA), à condenação de prática de actos devidos (artigos 66.º e seguintes do CPTA), e aos processos relativos a normas (artigos 72.º e seguintes CPTA), para além de se estabelecerem processos principais urgentes, em que se reúnem impugnação e intimações urgentes (artigos 99.º e seguintes CPTA).

       Quanto à impugnação de actos, mantém-se um conceito muito vasto de legitimidade, incluindo o Ministério Publico e os titulares de interesse directo na anulação do acto, e até se alarga a pessoas colectivas e aos órgãos administrativos, bem como, no âmbito da acção popular a qualquer cidadão e a titulares de interesses difusos, incluindo as autarquias – artigos 55 e 9.º n.º2 CPTA).

       O Ministério Público continua a ter um papel processual relevante para a fiscalização da legalidade, sobretudo no que respeita ao poder geral de iniciativa, podendo também dar parecer sobre o mérito e a invocação de novos vícios, apesar de lhe terem retirado alguns dos seus poderes processuais, limitando a intervenção na fase instrutória e suprimindo a vista final e a participação na sessão de julgamento (artigos 58.º n.º2, 62.º, 73.º 3 a 5; 77.º; 85.º; 104.º n.º2; 146.º; 152.º e 155.º CPTA).

Com a reforma consagrou-se também o princípio da igualdade de armas entre o recorrente e a Administração; alargou-se substancialmente a protecção cautelar dos administrados (artigos 112.º e seguintes CPTA) e por fim, a par do alargamento dos poderes de pronúncia do juiz, regula-se o processo executivo no sentido de aperfeiçoamento das garantias dos particulares e da legalidade contra a inexecução ilegítima de sentenças administrativas, reforçando a garantia da efectividade das decisões judiciais.

Fonte:

“O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo” – Vasco Pereira da Silva

“A justiça Administrativa” – José Carlos Vieira de Andrade               

Acção para Reconhecimento de Direitos ou Interesses Legítimos

Sendo o recurso contencioso de mera anulação, ou de mera legalidade, chegou-se à conclusão de que nem sempre ele se comportava como meio idóneo para assegurar aos particulares uma tutela efectiva e completa dos seus direitos subjectivos e interesses legítimos. De modo que começou a compreender-se que seria necessário prever um novo meio processual que pudesse garantir essa tutela completa e efectiva, em todos os casos em que o recurso contencioso de anulação não assegurassem tal finalidade.

Que é este o objectivo das acções para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, é o que transparece claramente do art. 69º/2 LPTA.

Uma avaliação negativa quanto à capacidade do recurso contencioso para assegurar, nos dias de hoje, uma tutela efectiva dos direitos e interesses dos particulares lesados por acções ou omissões da Administração Pública conduziu à introdução na lei fundamental, por ocasião da revisão constitucional de 1982, de uma previsão relativa ao alargamento do âmbito do recurso à tutela daqueles direitos e interesses.

O legislador ordinário, em 1985, ao dar cumprimento à previsão constitucional, partiu do princípio de que o reforço da garantia contenciosa pressupunha uma inadequação do meio processual recurso contencioso à efectiva protecção dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares.

Criou então um novo meio processual – as acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo – e estabeleceu o seu carácter residual, isto é, limitou a sua utilização aos casos em que o recurso contencioso e os restantes meios processuais se revelassem insuficientes para assegurar aquela protecção efectiva – art. 69º/2 LPTA. Parece ter pensado em casos como a ofensa ainda não consumada de um Direito Subjectivo, a violação por omissão que não constitua “acto tácito”, a pretensão do particular à reparação em espécie de um prejuízo material, etc.

Procedeu-se na revisão constitucional de 1989, à autonomização do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, então objectivo do art. 268º/5 CRP. Perdeu assim terreno a ideia do carácter residual destas acções – que decisões do Supremo Tribunal Administrativo começaram a pôr em causa, devendo mesmo sustentar-se a caducidade, por inconstitucionalidade superveniente, da disposição do art. 69º/2 LPTA.

O critério mais fácil para chegar a conclusões seguras será: está o particular perante um acto administrativo definitivo e executório, ou perante um contrato administrativo, ou perante um caso de responsabilidade extra-contratual da Administração? Se está, não há que utilizar nenhuma acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos – mas sim, respectivamente, um recurso contencioso de anulação, uma acção sobre contratos administrativos, ou uma acção de responsabilidade extra-contratual da Administração.

Se o particular não está perante um acto definitivo e executório, nem perante um contrato administrativo, nem perante a responsabilidade extra-contratual da Administração – então, em princípio, poderá lançar mão de uma acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos.

A lei é omissa a respeito de poderes de decisão do juiz. A única indicação que nos é dada, à primeira vista, é a de que estas acções visam obter o reconhecimento de um Direito Subjectivo ou de um interesse legítimo.

Dois princípios opostos têm de ser examinados a propósito desta questão: o princípio da independência da Administração activa perante os Tribunais Administrativos, que se opõe à emanação por estes de sentenças condenatórias daquela, e o princípio da efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, que foi introduzido na nossa ordem jurídica para permitir suprir as insuficiências do contencioso de mera anulação. Compete aos Tribunal Administrativo de Círculo (art. 51º/1-f ETAF) analisar estas acções. Estas podem ser interpostas por quem invocar a titularidade do direito ou interesse legítimo (art. 69º/1 LPTA); a legitimidade passiva pertence o órgão contra o qual o pedido é dirigido (art. 70º/1 LPTA). Estas podem ser propostas a todo o tempo.

Nestas acções pode seguramente pedir-se a simples apreciação de um direito ou interesse legítimo ameaçado pela Administração Pública; já não é seguro que se possa também pedir a condenação da Administração Pública ao pagamento de quantia certa ou à entrega de coisa certa.

Como regra estas acções seguem os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local (arts. 70º/1 e 24º-a LPTA); contudo, o juiz pode decidir, em face da complexidade da questão, que sigam os termos das outras acções administrativas, isto é, do processo civil de declaração na forma ordinária (arts. 70º/2 e 72º/1 LPTA).

Ana Filipa Rebelo 16461 Subturma 9

Caso Prático - Processos urgentes III (pág.43)

A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos para obter a resolução de litigios respeitantes à interpretação, validade ou execução de contratos cuja apreciação pertença ao âmbito de jurisdição administrativa (art.2º nº2 alinea g) do CPTA) e a adopção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil da decisão (art.2º nº2 alinea m) do CPTA).

Trata-se no caso concreto de uma acção administrativa especial, de acordo com o art.46º nº1 e nº3 do CPTA. A Empresa A tem legitimidade de acordo com o art.55º nº1 alinea c) do CPTA, visto que se trata de pessoa colectiva privada com direitos e interesses que lhe legitimam defender, nomeadamente ne celebração de contrato de fornecimento de bens com o Estado. Cabe ao Estado a legitimidade passiva, visto que a acção em questão tem por objecto a acção de uma entidade pública pois trata-se de um concurso de adjudicação, e a parte demandada é pessoa colectiva de direito público (no caso concreto o Estado).

Nas providências cautelares o autor pede ao Tribunal a adopção de uma ou mais medidas para impedir uma situação irreversível ou que se produzam danos gravosos que poham em perigo a utilidade do processo. Estas caracterizam-se pela sua instrumentalidade (art.112º nº1 e 113º nº1 do CPTA), provisoriedade (art.124º nº1 e nº3 do CPTA) e sumariedade (que se pode extrair da interpretação do art.121º do CPTA).
O art.112º nº2 do CPTA enuncia a titulo exemplificativo algumas providências que podem ser adoptadas. No caso concreto encontra-se na alinea a) do art.112º nº2 do CPTA a suspensão da eficácia do acto administrativo. Para se requerer a suspensão da eficácia do acto era necessário que fosse evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, segundo o art.120º nº1 alinea a) do CPTA. Tal como quando logo no processo cautelar o juiz considere demonstrada a ilegalidade das especificações contidas nos documentos do concurso que era invocada como fundamento do processo principal pode determinar a sua correcção decidindo o fundo da causa segundo o disposto no art.121º do CPTA (art.132º nº7 do CPTA).

É permitida a cumulação de pedidos quando os pedidos estejam entre si numa relação de dependência (art.4º nº1 alinea a) CPTA) sendo possivel também cumular, de acordo com o elenco exemplificativo do art.4º nº2 do CPTA designadamente na alinea g) qualquer pedido relacionado com questões de interpretação, validade ou execução de contratos com a impugnação de actos administrativos praticados no âmbito da relação contratual.

No caso concreto estamos perante um processo urgente (que é uma forma de processo) de acordo com o art.36º nº1 alinea b) do CPTA, por remissão do art.46º nº3, art.36º nº1 alinea e) e art.112º do CPTA.

Tratando-se da impugnação do acto de adjudicação resultante da celebração de um contrato de fornecimento de bens é necessário analisar o regime do contencioso pré-contratual previsto nos arts.100º e ss. do CPTA. O prazo do art.101º do CPTA tem carácter urgente e deve ser intentado num prazo de um mês a contar na notificação dos interessados, situação que se verificou e que foi respeitada pela Empresa A, uma vez que foi notificada a 5 de Maio de 2006 e intentou a acção em 1 de Julho de 2006.
Desta forma o Tribunal não tem razão visto que a acção não é intempestiva, pois a acção foi intentada de acordo com o prazo estipulado na lei.

Quanto aos pedidos o Tribunal declarou-os improcedentes porque defende que se extinguiu o direito ou interesse cuja a tutela provisória se destina. Esta situação só se verificaria no caso da suspensão da eficácia dos actos já executados (art.129º CPTA) se todos os seus efeitos nocivos já tivessem sido consumados e as consequências da execução fossem materialmente irreversíveis.

Relativamente às normas invocadas no art.287º alinea e), art.389º nº1 alinea a) do CPC, que prevê a impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide e a extinção do procedimento cautelar se o requerente não propuser a acção dentro de 30 dias a contar da sua notificação, respectivamente, que vai enunciar o mesmo que o art.123º alinea e) do CPTA.

A Empresa A tem direito a deduzir oposição de acordo com o art.117º nº1 do CPTA, visto que é uma contra-interessada no processo, sendo que a falta de oposição presume verdadeiros factos invocados pelo requerente de acordo com o art.118º nº1 do CPTA. Contudo a sua fundamentação, nomeadamente a nulidade do acto em causa, não é procedente porque não se está perante um acto nulo, mas sim perante a ilegalidade de um acto administrativo, proveniente de um contrato de fornecimento de bens entre o Estado e uma entidade privada, não se aplicando desta forma o art.58º nº1 do CPTA mas sim o art.74º do CPTA, o qual não prevê qualquer prazo relativamente a este tipo de acção.

Caso Prático - Processos urgentes I (pág.41)

Existem quatro formas de processo especiais previstas no art.36º nº1 do CPTA. Esses processos urgentes são constituidos em razão de urgência na obtenção de uma pronúncia de mérito da causa por forma mais célebre do que o que resulta da tramitação normal.

No caso concreto o grupo de Professores dirigiu ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa um pedido de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, prevista nos arts.109º a 111º do CPTA, na medida em que o Governo Civil de Lisboa impediu essa mesma manifestação por pôr em causa o bom funcionamento da cidade de Lisboa, ao passo que a manifestação não faria qualquer sentido se não fosse no local e hora marcados. Esta intimação é requerida quando a célebre emissão de uma decisão de mérito por parte da Administração se revele indispensável para assegurar o exercicio de um direito, liberdade e garantia em tempo útil, por não ser possivel nas circunstâncias do caso o decretamento de uma providência cautelar provisória segundo o art.131º do CPTA (art.109º nº1 do CPTA). O TAC de Lisboa entendeu este meio inadequado, sendo que deveria ser intentada uma acção administrativa especial com o pedido de condenação à prática do acto devido, acompanhado de uma providência cautelar.

O primeiro pressuposto e inviolável para que se possa deduzir um pedido de condenação à prática do acto devido é que o interessado tenha começado por apresentar um requerimento que tenha constituído o órgão competente no dever de decidir, o que não foi o que se verificou no caso concreto. Este primeiro pressuposto é aquele que resulta de todas as alineas do art.67º do CPTA. Assim não faz sentido interpôr acção administrativa especial com pedido de condenação à prática de acto devido.

Quanto à providência cautelar esta apenas poderia ser a titulo provisório tendo em conta o caracter urgente da situação. É necessário assim fazer um confronto entre o art.109º nº1 do CPTA e o art.131º do CPTA, isto é, entre o decretamento provisório de providências cautelares e o processo declarativo urgente de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. É importante relembrar que o normal e desejável é que os processos se desenrolem nos moldes considerados e mais adequados de forma a esclarecer todas as situações, o que exige tempo, necessário para fazer a produção de prova e exercicio cotnraditório das partes, não sendo aconselhável abusar dos processos urgentes, podendo apenas ser sacrificados valores que as razões de urgência exijam. Entendo que no caso concreto havia a necessidade dessa urgência.

Retrocedendo à questão anterior o art.131º do CPTA tem em vista situações em que seja requerida a imediata concessão de uma providência cautelar, não estamos em situações onde é necessário obter com carácter de urgência uma decisão definitiva, mas sim situações em que a célebre emissão de uma decisão não irá proteger o direito, liberdade e garantia, sendo necessário esse carácter de urgência. Por outro lado o art.109º nº1 do CPTA corresponde à situação de proibição de realização de uma manifestação (que é o que se verifica no caso concreto) em data muito próxima que não pode ser alterada (não havendo dados suficientes para determinar se a data era próxima ou não, sendo que se ainda fosse muito longinqua e fosse possivel a decretação de uma providência cautelar provisória seria esse o procedimento correcto, mas não é o que parece resultar da letra do texto). A questão tem assim de ser decidida de imediato, não fazendo sentido a emissão de uma providência cautelar, pois esta seria a suspensão da eficácia do acto administrativo que impôs a proibição. A manifestação não pode ser realizada em titulo precário e definitivo, tomando-se uma decisão mais tarde, tornando inútil o processo principal depois da manifestação o que seria improcedente.

Desta forma o meio mais adequado no caso concreto seria o processo declarativo urgente de intimação que vem suprir estas suficiências da tutela cautelar, assegurando a utilidade dos processos e não esvaziar a sua utilidade.

Dicotomia entre Acção Administrativa "Comum" e Acção Administrativa "Especial"

Comentário - << A dita acção administrativa “especial” vai passar a ser “comum” e a dita “acção comum” vai passar a ser, na prática, a “especial”. Estamos, portanto, perante um fenómeno de “troca de nomes”, se não mesmo de “troca de identidades”, já que a acção “comum” do contencioso administrativo – e isto no duplo sentido de acção mais frequente e de acção mais característica do contencioso administrativo – é, efectivamente, a denominada acção administrativa “especial”. >>

                                                                                         Vasco Pereira da Silva

Para que o direito fundamental a uma tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares seja assegurado, o Código de Processo Administrativo regulou os seguintes meios processuais: i) acção administrativa comum (art. 37º ss); ii) acção administrativa especial (art. 46º ss); iii) processos cautelares (art.112º ss); iv) e processo executivo (art. 157º ss).

Sendo de considerar a acção administrativa comum e a acção administrativa especial como meios processuais principais do Contencioso Administrativo.

Parece resultar dos arts. 37º e 46º do Código de Processo Administrativo, que o critério do legislador para distinguir entre a acção comum e a acção especial seria um critério de exclusão de partes.  Ou seja, pertencem à acção administrativa comum todos os litígios administrativos não especialmente regulados, integrando a acção administrativa especial os processos relativos a actos e regulamentos administrativos. Este critério assenta num tratamento processual diferenciado das duas particulares formas de actuação administrativa, que são o acto e o regulamento, pois todos os litígios que lhes digam respeito constituem matéria de acção administrativa especial, os restantes integram a acção administrativa comum.

Contudo, a terminologia utilizada têm sido alvo de fortes críticas por parte da doutrina.

O Professor Vasco Pereira da Silva fala mesmo da necessidade de modificação dos respectivos nomes ( acção “comum” e acção “especial”) numa futura revisão do Contencioso Administrativo. Segundo ele a denominação de acção administrativa especial é infeliz por várias ordens de razões.  Nos nossos dias não é justificável a “excepcionalidade” de certas formas de actuação administrativa que correspondia a um paradigma de actuação autoritária, típico de uma Administração agressiva, que em nada se identifica com a moderna Administração prestadora e infra-estrutural, tal como não é justificável uma qualquer limitação dos poderes do juiz face à evolução do Contencioso Administrativo plenamente jurisdicionalizado e destinado à tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares. A reforma afastou também as “clássicas” limitações dos poderes de pronúncia do juiz perante actos administrativos, sendo permitido quer a anulação de actos como a condenação na prática de actos administrativos devidos. Em suma, o Contencioso Administrativo passou a ser de plena jurisdição em detrimento  de um contencioso de mera anulação. Da mesma forma deve considerar-se ultrapassada a concepção do Direito Administrativo como um conjunto de “excepções” ao Direito Civil, assim como a concepção de um Processo Administrativo como um conjunto de regras e meios excepcionais ao Processo Civil, que seria o “comum”. Sendo igualmente infeliz a técnica legislativa de regulação apenas da acção administrativa especial e remeter o regime jurídico da acção administrativa comum para o Código de Processo Civil.

O autor aponta ainda outra reserva à delimitação do âmbito de aplicação da acção administrativa comum da especial, que se prende com o regime da cumulação de pedidos previsto nos arts. 4º e 5º do Código de Processo Administrativo.  Resulta destes preceitos que, sempre que os pedidos cumulados correspondam a diferentes formas de processo, adopta-se a forma de acção administrativa especial. Daqui resultando uma consequência óbvia, nas palavras do professor, de que a dita acção administrativa “especial” vai passar a ser “comum” e a dita acção “comum” vai passar a ser, na prática, a “especial”.

Contrariamente ao já exposto, alguma doutrina, designadamente Sérvulo Correia e Mário Aroso de Almeida,  perfilham o critério de exclusão de forma a delimitar o âmbito de aplicação da acção administrativa comum, visto que seguem esta forma todos os processos que não seja formulada nenhuma das pretensões para as quais, nem o Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, nem legislação avulsa, estabeleça um modelo especial de tramitação. Segundo o primeiro autor, a acção administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo, na medida em que se trata da forma de processo que podendo culminar com sentenças condenatórias, de simples apreciação e constitutivas, recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-administrativos excluídos pela incidência típica dos restantes meios processuais. Por sua vez, a acção administrativa especial engloba o contencioso anulatório e o contencioso das omissões administrativas. Quanto ao argumento utilizado pelo Professor Vasco Pereira da Silva relativo ao regime da cumulação de pedidos, esta segunda categoria de autores justifica-se com o facto de estarem em causa actuações da Administração que envolvem o exercício de poderes de autoridade que impõem certas especificidades no modelo processual a seguir.

Muito embora a designação utilizada pelo legislador suscite grandes dificuldades terminológicas e linguísticas , parece não ser possível sustentar a existência de um fenómeno de “troca de nomes” e eventualmente uma alteração legislativa nesse sentido.

As Providências Cautelares no Contencioso Administrativo

 

   Desde 1997 que a Constituição Portuguesa consagra expressamente a protecção cautelar adequada como uma dimensão do princípio da tutela judicial efectiva dos direitos dos administrados (art.268.º nº4).

   No CPTA, o regime dos processos cautelares encontra-se previsto nos arts.112.º e seguintes.

   Apenas com a Reforma foi concedido aos tribunais administrativos o “poder de decretar todo o tipo de providências cautelares” (na expressão dos Professores Aroso de Almeida e Freitas do Amaral). Antes da Reforma, os processos cautelares reduziam-se à suspensão da eficácia de actos administrativos (art.76.º LPTA), sendo este um meio acessório e bastante precário dado que por um lado, só valia relativamente aos actos administrativos positivos, e, por outro, a sua procedência seria desde logo impossibilitada se daí resultasse um prejuízo grave para o interesse público, dispensando-se com isto toda uma ponderação dos interesses em causa.

   Uma providência cautelar consiste num processo judicial instaurado como preliminar a uma acção, ou na pendência desta, como seu incindente, destinado a prevenir ou afastar o perigo resultante da demora a que está sujeito o processo principal.

As providências cautelares caracterizam-se fundamentalmente pelos traços da:

a)      Instrumentalidade: em relação ao processo principal (art.113.º/1 CPTA), sendo que ao serem instauradas são imediatamente indeferidas liminarmente se não se referirem ao processo principal. As providências cautelares só podem ser desencadeadas por quem tenha legitimidade para intentar um processo principal e definem-se por referência a este, em ordem a assegurar a utilidade da sentença que nele virá a ser proferida (art.112.º/1). Encontramos reflexos da instrumentalidade desde logo no art.113.º que nos diz que “o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito”. Se o processo cautelar for intentado em momento anterior ao das instauração do processo principal ele é intentado como preliminar, daí que as providências cautelares que vierem a ser adoptadas caduquem se o requerente não fizer uso, no prazo de três meses, do meio principal adequado (art.123.º/2). Para mais, as providências cautelares também caducam se o processo principal estiver parado durante mais de três meses por negligência do interessado ou se nele vier a ser proferida decisão transitada em julgado desfavorável às suas pretensões (art.123.º/1).

b)      Provisoriedade: consiste na possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adoptar ou recusar a adopção de providências cautelares se tiver ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias inicialmente existentes (art.124.º/1), designadamente por ter sido proferida, no processo principal, decisão de improcedências de que tenha sido interposto recurso com efeito suspensivo (art.124.º/3).

c)       Sumariedade: o tribunal deve proceder a uma cognição sumária da situação de facto e de direito, ou seja, a meras apreciações superficiais, baseadas num juízo sumário sobre os factos a apreciar, evitando antecipar juízos definitivos que, em princípio, só devem ter lugar no processo principal.

   A decisão cautelar necessita, ainda, de reunir certos requisitos para que possa ser tomada. Um desses requisitos é a:

·         Perigosidade (“periculum in mora”): a medida cautelar, ao visar a garantia da utilidade da sentença, pressupõe sempre a existência de um perigo de inutilidade total ou parcial de uma pronúncia administrativa. Deste modo, o art.120.º exige que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”. Caberá ao juiz fazer um juízo de prognose tentando avaliar se há razões para crer que uma determinada sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar.

   Com a reforma, foi também conferido valor ao:

·         “ Fomus boni iuris” ou aparência de direito: atribui ao juiz o poder/dever de avaliar a probabilidade, em termos sumários, da procedência da acção principal. Isto é, o juiz deve avaliar a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir. Quando se verifique uma manifesta falta de fundamento da pretensão principal, deve sempre ser recusada qualquer providência, ainda que apenas conservatória.

   Questão interessante é a que se segue. Freitas do Amaral veio defender que caso o Tribunal possua uma dúvida insanável sobre se deve ou não conceder a providência que lhe seja solicitada pelo particular, dever-se-à analisar o conteúdo do direito que está em causa. Deste modo, caso se trate de um direito fundamental do particular, o Tribunal deve dar prioridade a este decretando a providência cautelar. Se não estiver e a Administração Pública alegar a necessidade de decidir ou executar uma decisão para proferir um forte interesse público que corresponda a uma das tarefas fundamentais da Administração Pública definidas na Constituição, e que tenha carácter urgente, não podendo portanto esperar pela decisão do processo principal, então o Tribunal deverá indeferir o requerimento da providencia cautelar. A garantia dos direitos fundamentais deve presumir-se, salvo prova em contrário, prioritária em relação à protecção de interesses públicos.

   As providência cautelares têm ainda de obedecer quanto ao seu conteúdo à ideia de:

·         Necessidade e adequabilidade: O art.º120/3 diz-nos que as providências devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente. Desta forma, o juiz deverá limitar-se ao uso do meio mais adequado e menos gravoso dentro dos possíveis a aplicar.

   Ainda, e por último, de referir como característica a:

·         Urgência: os processos cautelares são processos urgentes e têm uma tramitação autónoma em relação ao processo principal, sendo apensados a este (art.113.º/2).

   No que concerne à legitimidade, esta cabe aos particulares (referência no art.112.º/1), ao Ministério Público (aqrt.124.º/1) e a quem quer que actue no exercício da acção popular ou impugne um acto administrativo.

   Existem duas modalidades de providências cautelares:

- Providências conservatórias: situações em que o interessado pretende manter ou conservar um direito em perigo, evitando que ele seja prejudicado por medidas que a administração venha a adoptar.

- Providências antecipatórias: por vezes, é conveniente antecipar, a título provisório, o resultado favorável pretendido no processo principal. Nestas situações, a tutela cautelar caracteriza-se na imposição de uma ordem no sentido de a Administração adoptar as medidas necessárias para minorar as consequências do retardamento da decisão sobre o mérito da causa.

   Mais uma das novidades da Reforma consiste na possibilidade de convolação da tutela cautelar em tutela final urgente que se concretiza na antecipação, no processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa (art.121.º). Não obstante, os requisitos legais para que haja convolação são bastante exigentes:

      - Estejam em causa interesses de especial importância, designadamente, direitos fundamentais;

      - O Tribunal entenda que possui todos os elementos necessários para a boa apreciação da causa principal;

      - Seja necessária a decisão a título definitivo da causa principal.

   A lei estabelece também que pode haver decretamento provisório das providências regido pelo art.131.º e que impõe uma tramitação própria e um regime de notificações que deve ser obedecido. Este regime poderá ser motivado quer pela urgência especial, quer pela necessidade de uma protecção qualificada de direitos, liberdades e garantias. Para além disto, o nº3 exige que a lesão de um direito, liberdade e garantia seja “iminente e irreversível” e o nº1 exige que não seja possível tutelar as posições jurídicas já mencionadas “em tempo útil”.

   Por último, fica uma pequena observação.

   As providências cautelares são dotadas de uma plenitude de protecção, tendo em conta que a lei, em cumprimento da garantia constitucional, admite providências de quaisquer tipos, desde que sejam adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir num determinado processo e sem quaisquer limitações que não sejam as que resultam da natureza das coisas e dos limites funcionais da jurisdição administrativa. Com a Reforma, pode agora pedir-se ao juiz tudo o que seja adequado e que ele possa fazer, tendo em conta os espaços de avaliação e de decisão próprios da Administração. A meu ver, se antes da Reforma a tutela cautelar era muito reduzida, hoje é demasiado extremista.

Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso de – “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, Almedina

- ALVES, Eduardo André Galante – “O Procedimento Cautelar no Contencioso Administrativo” – Relatório de Mestrado em Ciências jurídico-políticas, 2008, Faculdade de Direito de Lisboa

- AMARAL, Diogo Freitas de – “As Providências Cautelares no Novo Contencioso Administrativo” in Cadernos de Justiça Administrativa, nº43

- ANDRADE, José Carlos Vieira de – “A Justiça Administrativa” (Lições) 8.ª edição, 2007, Almedina

Trabalho publicado por:

Silvia Santos nº16949

A Eficácia Externa do Acto Administrativo

A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnar junto dos tribunais quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma – ver artigo 268º nº4 da CRP.

Trata-se de uma garantia impositiva, mas não limitativa. Isto é, a norma constitucional impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas tais actos sejam impugnáveis junto dos tribunais. 

Com a consagração desta garantia impositiva, baseada na lesividade, visou o legislador constitucional, sobretudo, repor no seu devido lugar a questão da impugnabilidade contenciosa do acto administrativo: afinal, o que tinha estado em causa na origem do recurso contencioso, era assegurar a todo o lesado por um acto administrativo uma via contenciosa de defesa dos seus direitos e interesses legítimos. E, ao fazê-lo, veio também o legislador constitucional dissipar dúvidas [suscitadas na doutrina e na jurisprudência] decorrentes da concreta aplicação do critério da impugnabilidade contenciosa baseado na teoria da tripla definitividade [material, horizontal e vertical], que, elaborada pela doutrina [sobretudo Freitas do Amaral], tinha obtido acolhimento no artigo 25º da LPTA que só permitia recurso dos actos definitivos e executórios.

Recolocando-se na senda do legislador constitucional, o CPTA veio consagrar, como princípio geral, que ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos – ver artigo 51º nº 1 do CPTA.

Este princípio geral definiu, assim, o acto administrativo impugnável como sendo o dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério [talvez o mais importante] de aferição dessa impugnabilidade. Destarte, cabendo no conceito legal de acto impugnável todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, resulta respeitada a garantia constitucional impositiva, que acaba, todavia, por ser alargada pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos, são dotados de eficácia externa.

Com este conceito, não é apenas o critério da definitividade e executoriedade [artigo 25º da LPTA] que é ultrapassado enquanto definidor da impugnabilidade contenciosa, mas também o é o próprio critério da lesividade, seja ela subjectiva ou objectiva – a eficácia externa tanto abarca a lesividade subjectiva [lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados] como a lesividade objectiva [lesão da legalidade objectiva] que pode ser impugnada no exercício de acção pública [artigo 55º nº 1 alíneas b) e e) do CPTA] ou de acção popular [artigo 55º nº 2 do CPTA].

Além disso, a própria eficácia externa, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser uma eficácia externa potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos. De facto, esta interpretação extensiva do nº 1 do artigo 51º do CPTA [actos administrativos com eficácia externa] não só é permitida, cremos, pela letra da lei, como acaba sendo imposta pela sua conjugação com o disposto no artigo 54º nº 1 alínea b) do mesmo código – reza esta norma que um acto administrativo pode ser impugnado ainda que não tenha começado a produzir efeitos jurídicos, quando: […] b) Seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos […].

Acordão do Tribunal Central Admnistrativo Norte

Ana Filipa Rebelo Subturma 9